UCTAT Newsletter n.85 – gennaio 2026
di Luca Marescotti
Che cosa vuol dire scrivere dei servizi e delle attrezzature collettive dal punto di vista del fare urbanistico? La risposta è semplice: significa affrontare i fabbisogni di servizi arretrati e prevedibili in termini di disponibilità di aree e di edifici e, ovviamente, di risorse in modo da programmarne la risposta. O forse dovrei adottare un altro punto di vista e fare altre domande: Che cosa sono e a che cosa servono i servizi e le attrezzature collettive? In che modo nel fare urbanistico si affrontano i fabbisogni arretrati e prevedibili di aree e di edifici e di risorse per soddisfare le necessità primarie della popolazione?
Perché di questo si tratta: valutare dal punto di vista urbanistico se il piano di governo del territorio garantisce risposte soddisfacenti alle necessità collettive di una popolazione che si sta rapidamente cambiando e che è sottoposta ad altrettanto rapidi cambiamenti. Se le differenze marcano una popolazione sempre più divisa, le risposte alle necessità non possono non implicare una grande capacità di ascolto e di colloquio, e non ultimo un processo costruito all’insegna della trasparenza.
A queste premesse ne devo aggiungere un’altra per mettere in evidenza come la polisemia della parola ‘servizio’ accomuna tipologie di servizi non comparabili: servizi commerciali e servizi non commerciali; servizi di prossimità o di quartiere e servizi urbani, metropolitani o regionali. Secondo altri consolidati principi emergono altri significati tra i servizi non commerciali: servizi primari, indispensabili per l’abitabilità di quartiere o comunque di un insediamento residenziale; servizi secondari per bisogni sociali, culturali, educativi e collettivi da valutare a livello urbano.
E un’altra premessa, giusto per evitare incomprensioni, rimanda al ruolo che ebbe la legge 167 per l’edilizia economica e popolare nel porre le basi quantitative e localizzative dei servizi collettivi nei piani attuativi (i famosi PEEP), base essenziale per arrivare agli standard del Decreto Ministeriale DM 1444/1968, di cui si deve riconoscere sia l’eccezionalità a livello europeo, sia la chiarezza, sia l’uniformità su tutto il territorio, criteri controllabili con estrema semplicità. Sull’importanza del DM 1444 basterà ricordare che nel dopoguerra la prassi urbanistica non aveva la consuetudine di localizzare e di quantificare le aree necessarie ai servizi e alle attrezzature pubbliche: bastava apporre un simbolo nella cartografia urbanistica senza alcun riferimento a un’area specifica, un modo per riconoscerne l’esigenza senza impegni. Per quanto si parlasse di quartieri autosufficienti, spesso l’ente promotore non aveva risorse per realizzare né strade e relative infrastrutture, né le opere di urbanizzazione primarie, né quelle secondarie. Non poche amministrazioni si mostravano orgogliose di aver ottenuto in cambio dell’edificabilità sulle aree agricole la cessione gratuita del sedime stradale. I risultati della ricostruzione e del primo boom economico furono espansioni urbane a macchia d’olio, caotiche e prive di servizi, senza visioni strategiche. Anno dopo anno, nonostante le reiterate denunce su giornali e libri. Lo sdegno coinvolse l’opinione pubblica e in pieno le Facoltà di Architettura.
Col tempo tra speranze e disillusioni si è arrivati a una proliferazione legislativa regionale che non sempre ha cercato di anticipare la riforma ma che sempre ha reso complicati i confronti. Converrà solo un accenno a come le diverse leggi urbanistiche regionali condividano un impianto comune, almeno nelle dichiarazioni: l’attenzione all’interesse pubblico, alla qualità della vita e all’equità territoriale; il mantenimento del principio dell’Autonomia Locale; il contenimento del consumo di suolo, la tutela ambientale e paesaggistica e l’uso razionale delle risorse; l’integrazione con le politiche ambientali e sociali; il coordinamento tra settori (mobilità, infrastrutture, servizi). Il principio del governo delle trasformazioni territoriali è condiviso, riconoscendo all’urbanistica un ruolo aperto di politica pubblica trasversale. Diverso è il caso del Piano dei servizi che vede due diverse strategie, una prima fondata su un ruolo pubblico attivo e forte, come in Emilia Romagna o in Toscana, la seconda sull’equivalenza tra settori privati e settori pubblici, e sul valore di monetizzazione con cui si intende il corrispettivo da pagare a compensazione della mancata cessione di aree destinate a servizi pubblici o di interesse pubblico, come in Lombardia.
Non scrivo dell’equivalenza, che spesso si trasforma in un togliere a tutti per dare a pochi. Non è questo il momento e il luogo per parlare di aspetti gestionali del servizio salvo che non abbiano ripercussioni sul piano, poiché ora il mio obiettivo è ragionare senza nostalgie e muoversi nella concretezza per capire la logica dell’innovazione lombarda e gli effetti dell’ibridazione pubblico–privato.
L’azione regionale per il Piano dei Servizi
L’inizio del cambiamento lombardo sta ovviamente nella Legge Regionale 1/2001 e nelle spiegazioni contenute nell’Allegato A “Criteri orientativi per la redazione del piano dei servizi”[1], in cui si concede l’onore delle armi al Decreto Ministeriale e subito lo si dimezza segnalando “effetti in taluni casi perversi”:
“Va riconosciuta, pertanto, allo standard, pur nei suoi effetti in taluni casi perversi, il merito di aver consentito, in un particolare periodo storico, la costituzione di una riserva consistente di aree, che sarebbero altrimenti rientrate nel ciclo della ricostruzione, aggravando gli effetti congestivi dell’edificazione.”[2]
Sul linguaggio tornerò più avanti, qui si noti la frase principale, pur breve, spezzata in tre tronconi dalle relative. Che fatica non perdersi quando poi le frasi si allungano oltre le cento parole.
Adesso mi chiedo di quali effetti perversi e a chi attribuirli, alla norma o agli urbanisti, differenza non marginale. Si scrive poi che l’innovazione lombarda rimedierà a tutto questo, perché è obbligatoria e fondata su prestazioni e su qualità e non sulle quantità. Non dà dimostrazioni, solo affermazioni. Si prosegue indicando “due carenze di fondo” espresse con due lunghi e fumosi periodi, che forse in sintesi denunciano da una parte una presunta tensione del piano allo stato finale ma privo di un contesto attuale, e dall’altra la carenza di una programmazione economica concreta a supporto dell’attuazione urbanistica, e questo pare rimediabile agganciandosi alle potenzialità del settore privato come erogatore di servizi. Il piano dei servizi voluto dalla Lombardia è “strumento di transizione dallo standard quantitativo a quello prestazionale”, “vera e propria rivoluzione di tipo metodologico e culturale”, “nuovo strumento di calcolo”:
“Il Piano dei Servizi rappresenta lo strumento di transizione dallo standard quantitativo a quello prestazionale; esso si pone quale elemento cardine del collegamento tra le politiche di erogazione dei servizi, nei loro riflessi urbanistici, e le problematiche più generali di regolazione degli usi di città, che complessivamente interloquiscono nella determinazione della qualità della vita urbana. Quella apportata dall’introduzione del Piano dei Servizi costituisce una vera e propria rivoluzione di tipo metodologico e culturale, (…) contribuire a meglio precisare la funzione, i contenuti e le modalità di formazione del Piano dei Servizi, approfondendone anche le caratteristiche di nuovo strumento di calcolo e definendone alcuni aspetti di carattere giuridico amministrativo (…).”[3]
Leggermente pomposo, ma andiamo subito al paragrafo in cui si spiega nel dettaglio il DM 1444 con le successive integrazioni e interpretazioni a livello statale e regionale:
“Alla luce di queste considerazioni, appare opportuno che il Piano dei Servizi si configuri, fin dall’inizio, non come un semplice artificio contabile, prodotto per poter usufruire delle semplificazioni amministrative contenute nella legge, bensì come uno strumento derivato da una seria riflessione programmatica.
Solo in questo modo, nel periodo temporale intercorrente tra l’apposizione dei vincoli e la realizzazione dei servizi, il sistema vincolistico introdotto nel PRG potrà aumentare la sua sostenibilità , in ragione di motivazioni chiare e obiettivi temporali precisi, supportati da un rigoroso e congruo riscontro economico–finanziario.
Quanto sopra, risulta di fondamentale importanza anche in rapporto alle affermazioni del Consiglio di Stato nella sentenza IV, del 9 aprile 1999, n. 601 nella quale è stato esplicitamente determinato che il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici non deve essere condotto «in base al mero controllo formale ed estrinseco dell’iter logico seguito dall’autorità amministrativa, bensì invece alla verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico ed a procedimento applicativo».
La medesima sentenza ha stabilito, altresì, che «l’applicazione di un criterio tecnico in modo inadeguato o ancora il giudizio fondato su operazioni non corrette o insufficienti comportano un vizio di legittimità dell’atto».”[4]
Ovvero: è bene che il nuovo si ricordi del vecchio poiché quelle indicazioni sono ancora valide.
Nello stesso anno sono pubblicate le Linee guida, divulgative e tuttora on-line. Leggermente datate, mai aggiornate, solo garantite dall’autorevolezza del gruppo di lavoro che comprende l’Università La Sapienza e il Politecnico di Milano[5]. Il risultato è un libretto illustrativo che si dice rivolto agli operatori, ma senza risvolti tecnici operativi. Senza spiegare si afferma che la sostituzione del piano predittivo con quello gestionale e programmatico è l’innovazione concettuale:
“Le Linee guida sono rivolte: agli amministratori, in quanto sono state predisposte nell’ottica di chiarire come il Piano dei Servizi non costituisca uno strumento “neutro”, ma una sede di scelte, da effettuare anche sulla base del Programma del Sindaco e dei documenti di programmazione in genere ed in particolare di quelli di bilancio; • al personale tecnico degli enti locali, in quanto le Linee guida intendono segnalare un abaco di metodi e tecniche di cui servirsi per redigere e gestire un Piano dei Servizi. (…)
Così la pianificazione di tipo predittivo, che ha rappresentato fino a pochi anni fa la parte predominante della pianificazione urbanistica, viene sostituita, di fatto, nel nuovo strumento legislativo, da quella di programmazione e gestione.”[6]
Un’esposizione generica accompagnata da diagrammi esplicativi senza indicazioni operative. Si afferma che si tratta di passare dallo “standard urbanistico (…) disegno astratto e onnicomprensivo (…) alla redazione di un progetto coerente ed integrato di offerta, valutato nella sua fattibilità, con funzione, oltre che di soddisfazione della domanda, di effettiva qualificazione di un territorio e di sostegno alla sua competitività”. Chiaro?
Poco più avanti si scrive della “ridotta disponibilità di risorse finanziarie da parte degli Enti locali e il prevalere dei problemi della città esistente rispetto ad un disegno di espansione” (e questo sì che è chiaro) e si scrive che il piano dei servizi “costituisce il punto di equilibrio tra domanda e offerta di servizi, cioè l’offerta sostenibile, con il concorso di tutti i soggetti (pubblici, privati, no profit, terzo settore) chiamati a concorrere alla sua realizzazione”. Difficile dire quando e come questo avvenga e certo non aiutano le mappe comunale colorate esposte come casi concreti esemplari di riferimento, ma senza legende e commenti testuali o numerici utili a farne capire il senso. Tanto per intendere il senso generale, le Linee Guida fanno riferimento a un rapporto finanziato da DATAR a livello europeo sui centri multifunzionali di servizio, le MPS Maisons des Services Publics del 2003[7]. Bisogna però sapere che le MSP sono strutture amministrative francesi istituite per avvicinare i servizi pubblici ai cittadini, soprattutto nei territori periferici, rurali o socialmente fragili, che non hanno uguali in Italia salvo lo “Sportello Unico per le attività produttive” e, a meno che non si vogliano citare, a sproposito, i centri polifunzionali comunali, spazi usati per mostre o incontri di vario genere.
Nel frattempo l’Allegato A alla Legge regionale LR 2001 rimane in una sorta di limbo culturale privo di valore normativo. Solo ventidue anni dopo sarà approvato un documento per definire gli indirizzi del Pgt, le coerenze tra i diversi ambiti di pianificazione e i contenuti del piano. All’interno di questo un capitolo è dedicato al Piano dei Servizi[8] articolato in quattro paragrafi: (3.1) Contenuti conoscitivi e di progetto del PdS: L’offerta di servizi, con approfondimenti su (3.1.1) Rete ecologica comunale e Rete verde comunale, (3.1.2) Trasporto pubblico e mobilità sostenibile; (3.2) Determinazione di numero e tipologia di utenti: domanda di servizi; (3.3) Programmazione economica, operatività e flessibilità; (3.4) Gli elaborati del Piano dei Servizi.
Il testo appare più definitorio che operativo, salvo nell’ultimo breve paragrafo in cui elenca tutti i possibili elaborati del piano. Senza mai citare il DM 1444 si specificano quali debbano essere i servizi:
“Per servizi pubblici e di interesse pubblico o generale si intendono sia i servizi e le attrezzature pubbliche realizzati tramite iniziativa pubblica diretta o ceduti al Comune o asserviti all’uso pubblico nell’ambito di piani attuativi o da altri strumenti di attuazione delle previsioni urbanistiche, così come (ai sensi dell’ art. 9 comma 10 della LR 12/2005) i servizi e le attrezzature, anche privati, di uso pubblico o di interesse generale che, a esito di un processo di valutazione e in forza di asservimento, convenzionamento o accreditamento risultano idonei ad assicurare un miglioramento della vita individuale e collettiva, e che rispondono alla domanda espressa dalle funzioni insediate nel territorio comunale e dal bacino territoriale di attrazione del Comune (identificabile per esempio con gli Ambiti Territoriali Omogenei individuati dal PTR integrato ai sensi della LR 31/14) in riferimento a fattori di qualità, fruibilità e accessibilità.”[9]
Si stabilisce perentoriamente che “Il Piano deve assumere a proprio oggetto ognuna e tutte le categorie di servizi”. Glissiamo su quel fantastico: “ognuna e tutte” e leggiamo l’esempio che dovrebbe aiutarne la comprensione:
“la costruzione di un piano dei servizi in grado di svolgere una funzione di sostegno e connessione tra le diverse parti del territorio, migliorare il rapporto tra spazio costruito e aree libere e contribuire ad innescare processi di rigenerazione di ambiti, quartieri, aree e edifici degradati o abbandonati viene data anche dalla LR 21/2021 “Agricoltura urbana, periurbana e metropolitana” la quale dispone che: Sul verde attrezzato sulla base della LR 21/2021 “Agricoltura urbana, periurbana e metropolitana” “le coperture o tetti verdi, identificabili come coperture vegetali realizzate sui tetti o sulle pareti degli edifici costituite da specie erbacee, arboree o arbustive destinate a scopi alimentari e/o ornamentali, nonché finalizzate, al risparmio energetico e al potenziamento della sostenibilità ambientale; le infrastrutture verdi multifunzionali, ovvero interventi di forestazione urbana, di cui all’articolo 55 della LR n.31/2008, che hanno lo scopo di rinaturazione e riqualificazione di aree ad urbanizzazione densa, di costruzione del paesaggio, di contenimento degli inquinanti – in coerenza con le finalità della LR n. 24/2006 “Norme per la prevenzione e la riduzione delle emissioni in atmosfera a tutela della salute e dell’ambiente” – di mitigazione climatica e acustica, per la realizzazione di sistemi verdi misti finalizzati all’implementazione di un ecosistema urbano sostenibile mediante l’interconnessione tra verde e costruito; gli orti urbani attrezzati pubblici o asserviti, mediante convenzionamento, con impianto fisso di irrigazione, locale ricovero attrezzi ed eventuali recinzioni o altre pertinenze necessarie, implementando il sistema del verde urbano e la produzione di servizi ecosistemici, sono considerate a tutti gli effetti attrezzature di interesse generale, la cui realizzazione può concorrere al fabbisogno delle dotazioni per servizi nella misura massima del 10 per cento.”[10]
Quante parole! Che servano solo a dire che il Bosco Verticale sconta del 10% gli oneri di urbanizzazione?
“È dunque fondamentale che il Piano dei Servizi non si configuri solo come catalogo dei servizi esistenti, ma anche come strumento di programmazione strategico e diretto a fornire una soluzione razionale e complessiva alle esigenze di qualità e, in generale, ai fabbisogni dei cittadini, indirizzato alla costruzione di risposte articolate a bisogni differenziati, considerando sia gli aspetti quantitativi dello standard tradizionale che gli aspetti qualitativi, attuativi e gestionali dei servizi. Il Piano dei Servizi rappresenta infatti lo strumento di transizione dallo standard quantitativo a quello qualitativo e prestazionale: esso si pone quale elemento cardine del collegamento tra le politiche di erogazione dei servizi, i loro riflessi urbanistici, e le problematiche più generali di regolazione degli usi di città, che complessivamente interagiscono nella determinazione della qualità della vita urbana.”[11]
A riempire le pagine repetita iuvant. Ma non posso rinunciare ad un’ultima citazione:
“In sostanza, la parte ricognitiva e programmatoria (derivante dal confronto tra domanda e offerta esistente e dall’individuazione dei bisogni insorgenti della popolazione) del Piano dei Servizi definisce le necessità di sviluppo e integrazione dei servizi esistenti e le modalità di intervento, sia in riferimento alla realtà comunale consolidata, che alle previsioni di sviluppo e riqualificazione del proprio territorio, assicurando in ogni caso una dotazione minima di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale pari a 18 mq per abitante.
Nel caso della pianificazione attuativa e negoziata, ma anche nel caso degli interventi ad attuazione diretta, in riferimento al parametro quantitativo minimo da assicurare, è prevista la possibilità di monetizzazione (di cui all’artt. 42, 46, 58-bis, 64, 90), funzionale alla logica che il Piano dei Servizi individui localizzazione e tipologia delle attrezzature e dei servizi effettivamente utili alla comunità locale.”[12]
Mi chiedo da dove venga, dunque, quel 18 mq/ab? Non sarà per caso un residuo di quel decreto di cui si tace? E poi quella monetizzazione “funzionale alla logica che il Piano dei Servizi individui localizzazione e tipologia delle attrezzature e dei servizi effettivamente utili alla comunità locale.” Non è maestria?
Non resta altro che passare oltre le disposizioni regionali per verificarle nella prassi della pianificazione comunale, ovviamente milanese, banco di prova eccellente con il Piano di governo del territorio – Pgt 2012 approvato nel 2014[13] che attraverserà successivamente un decennio di continue modificazioni e integrazioni (ottobre 2015, in luglio 2016, in giugno 2017 e in novembre 2017[14]) prima di essere sostituito dal Pgt Milano 2030, approvato nel 2025[15]. Il Piano dei Servizi segue lo stesso percorso di continui aggiornamenti generali e parziali[16].
Un attivismo senza sosta che stride un poco con una realtà così poco incline all’urbanistica.
Di questa ricca e dinamica produzione di revisioni e aggiornamenti degli strumenti di pianificazione milanese annoto poche cose: nel Piano dei Servizi allegato al Pgt 2012 si mantiene sostanzialmente il riferimento al DM 1444; si allunga l’elenco dei servizi; si suddivide il comune in 88 Nuclei di Identità Locale NIL. La motivazione pare essere quella di garantire un maggior dettaglio nel controllo della distribuzione dei servizi, recuperando l’idea di prossimità dei servizi (raggi di influenza). In effetti, gli 88 NIL permettono un maggior dettaglio rispetto ai nove Municipi, evitando di parlare di quartieri, zone o vicinato con due pesanti riflessi negativi:
- Il primo dipende dalla mancata corrispondenza tra suddivisione dei municipi e Nil[17], difetto che sui ritrova tra classificazione dei servizi secondo il Pgt e secondo il DM 1444: così si rende pressoché impossibile un confronto diretto, necessario per comprendere fino in fondo il senso dell’innovazione e il grado di risposta alle differenze sociali delle zone di Milano.
- Il secondo riguarda il ruolo e le funzioni dei Municipi, argomento non trascurabile: in effetti il loro ruolo sarebbe di rappresentare i bisogni del territorio, partecipare alle decisioni comunali che riguardano la zona, gestire servizi e attività di prossimità. Hanno funzioni consultive ed esprimono pareri (obbligatori o facoltativi; non vincolanti, ma rilevanti politicamente) su urbanistica e grandi progetti, mobilità e viabilità locale, piano dei servizi e interventi su scuole, verde e spazi pubblici. Questo renderebbe di fatto un obbligo per l’Amministrazione centrale fornire una sintesi possibilmente “non tecnica” ma esauriente per ogni singolo Municipio.
L’altro cambiamento concettuale è rispetto alla selezione dei servizi che il decreto ministeriale articolava come spazi pubblici negli insediamenti residenziali (dagli asili nido alla scuola dell’obbligo, attività collettive, verde pubblico, parcheggio) e come spazi per le attrezzature pubbliche di interesse generale (istruzione superiore non universitaria, attrezzature sanitarie e ospedaliere, parchi urbani e territoriali). Per i primi si dovrebbe far conto anche dei raggi di influenza, tema non approfondito e lasciato quindi alla buona pratica, per esempio nei piani di edilizia economica e popolare. La suddivisione del territorio in 88 NIL permette indirettamente di circoscrivere l’ambito territoriale di influenza.
Il Piano dei Servizi PS nel Pgt 2020 vigente, poi rinominato Pgt Milano 2030, comprende solo due documenti e tre cartografie[18]: PS_Norme di attuazione e Catalogo dei servizi pubblici e di interesse pubblico o generale; PS_Schede dei NIL Nuclei di Identità Locale; PS_Tavola S01 I servizi pubblici e di interesse pubblico o generale; PS_Tavola S02 Il sistema del verde urbano e delle infrastrutture per la mobilità; PS_Tavola S03 Infrastrutture verdi e blu e rete ecologica comunale.
Il primo documento ha carattere normativo con annesso il cosiddetto catalogo che riprende quello del PDS2014 con la classificazione dei servizi per categoria, tipologia e rango territoriale[19]. Il vero catalogo è nelle schede dei NIL in cui si elencano i servizi delle 88 NIL[20], ma a differenza del PDS2014 ci si trova di fronte a un’unica ed enorme tabella di 27 pagine.
Si considerino ora le differenze con il piano previgente Pgt 2014 come composizione e come descrizione dei servizi:
- La metodologia era spiegata in dieci allegati: Allegato n. 1 Introduzione agli allegati; Allegato n. 2 La matrice dei servizi; Allegato n. 3 Le 88 schede NIL; Allegato n. 4 La struttura della “Città pubblica” (tavv. 1-2-3-4) – scala 1:10.000; Allegato n. 4R La struttura della “Città pubblica”, rete ecologica comunale e sistema del verde urbano e degli spazi aperti; Allegato n. 5 Documentazione relativa alla domanda dei servizi; Allegato n. 6 Il metodo statistico del Piano dei Servizi; Allegato n. 7 Le tavole statistiche di sintesi dei servizi analizzati; Allegato n. 8 Dizionario dei concetti e dei temi; Allegato n. 9 La bibliografia/sitografia; Allegato n. 10 I casi di studio.[21]
- Il catalogo era articolato per singola NIL ciascuna con 9 schede tematiche grafiche e tabellari per aiutare la lettura, uno sforzo che è evidente anche nell’introduzione esplicativa agli allegati.
- La classificazione dei servizi era complessa ma chiara articolata in 190 categorie raggruppate in 15 aree tematiche principali: Cultura, Università e ricerca, Istruzione, Salute, Servizi sociali, Giustizia, sicurezza e protezione civile, Sport, Verde, Edilizia residenziale sociale, Amministrativo, Attrezzature religiose, Infrastrutture per mobilità e trasporto pubblico, Commercio e attività produttive, Infrastrutture tecnologiche e per l’ambiente, Turismo.
Pare di capire che tutto questo sia valido anche per il Pgt 2030 vigente, per quanto senza espliciti riferimenti.
L’ultimo passaggio riguarda le modalità con cui è rappresentato la selezione delle priorità e la loro inclusione nella programmazione triennale delle opere pubbliche dipende dalle risorse messe in gioco per la fattibilità economica. La programmazione viene aggiornata ‘a scorrere’ annualmente[22]. Il Programma triennale dei lavori pubblici 2026/2028 dell’Amministrazione Comune di Milano è composto da sei schede: Scheda A Quadro delle risorse necessarie alla realizzazione del programma; Scheda D Elenco degli interventi del programma (592 interventi); Scheda E Interventi ricompresi nell’elenco annuale; Scheda F Elenco degli interventi presenti nell’elenco annuale del precedente programma triennale e non riproposti e non avviati [Opere non più prioritaria nel Triennio per un totale di ]. Si aggiungono a queste la Scheda B Elenco delle opere incompiute e la Scheda C Elenco degli immobili disponibili, ma entrambe risultano ‘vuote’.
Ancora una volta purtroppo le Schede D, E ed F sono in forma tabellare su più pagine, fitte fitte, in un elenco eterogeneo che mischia servizi e altre opere pubbliche, senza alcun riferimento ai NIL o ai Municipi e non permettendo immediate interpretazioni.
Quattro temi per concludere
1) L’evanescenza della Città Metropolitana di Milano
Si è parlato tanto di città metropolitane, ora assai meno e forse molti non se ne ricordano più, ma per finire e per completezza, osservo che a livello metropolitano la questione dei servizi quasi scompare. Il Piano Territoriale Metropolitano PTM, infatti, la orienta ma non la pianifica. Questo significa che tutti i servizi, anche quelli sovra–comunali (ospedali, università, grandi attrezzature, infrastrutture) nel PTM sono coordinati per indirizzi ma restano di competenza all’Amministrazione Locale in cui sono ubicati, quindi al relativo Piano dei Servizi.
E allora qual è il senso della Città Metropolitana?
2) Parlar chiaro
Mi immagino il cittadino sperduto e anche spossato di fronte a questa mole di dati, incapace di comprendere le risposte che il Piano dei Servizi dà al fabbisogno pregresso e futuro di servizi. Si domanda se sia solo una questione di vecchie categorie superate o quale altro profondo cambiamento esista che gli impedisce di capire le cose. Lui pensava che parlare di prestazioni significasse ridurre le liste d’attesa nella sanità, oppure avere un rapporto tra insegnanti e alunni tali da permettere di seguire ciascuno con la sua specifica capacità di apprendere e metabolizzare gli insegnamenti, oppure costruire classi di supporto agli immigrati, la nuova e necessaria forza lavoro, e quante altre cose ancora.
In effetti, il lungo percorso tracciato fin qui ha incontrato non poche difficoltà dovute alla scarsa chiarezza del linguaggio che si rifletta anche nell’architettura un poco barocca con cui i documenti della pianificazione milanese sono raccolti nella rete. Direi quasi che esiste un parallelo, anzi un legame stretto tra il linguaggio spesso circonvoluto e oscuro e l’architettura informatica con cui i documenti e gli atti della pubblica amministrazione sono presentati, ovviamente, in nome della trasparenza.
Il primo punto riguarda la mancanza di sintesi non tecniche che per esempio nella Vas è documento essenziale: bisogna costruire accanto ai ponderosi volumi anche delle sintesi per i decisori e per la popolazione, in cui siano elencati tutti gli elementi necessari a spiegare concretamente l’atto.
Il secondo punto riguarda il linguaggio, spesso artefatto, prolisso, dove la frase principale è spezzata più volte da relative o dove si presenta una successione interminabile di relative. Questo trova anche una corrispondenza nel presentare un tema senza nominarlo se non attraverso dei rimandi a leggi o articoli di leggi in una successione interminabile.
Inutile dire che chiarezza e trasparenza sono strettamente legati. Si vedano: Direttiva ministeriale del 7 febbraio 2002 sulle attività di comunicazione delle pubbliche amministrazioni, che richiama la chiarezza comunicativa; la successiva Direttiva del maggio 2002 e poi quella del Ministro per la Funzione Pubblica del 24 ottobre 2005 Direttiva sulla semplificazione del linguaggio dei testi amministrativi emanata per conseguire obiettivi di chiarezza, leggibilità ed efficacia comunicativa. Un processo in atto che ha portato dal 2019 ad accordi e protocolli ministeriali con enti come l’Accademia della Crusca per promuovere il linguaggio chiaro nella PA. Analoghe attività di indirizzo alla chiarezza trovano riscontro nella Magistratura.
3) Quantità, qualità e prestazioni dei servizi
Nel lontano 1977 veniva pubblicato Gli standard urbanistici di Luigi Falco nella collana “Amministrare l’urbanistica”[23]. Prima delle conclusioni un capitolo era dedicato ai problemi e alle prospettive, anticipando con chiarezza le strade possibili. Falco discute dei valori minimi, dei riflessi delle diversità sociali sui servizi e sulle conseguenti necessità di adeguamenti in funzione della diversa “distribuzione spaziale delle classi sociali” sul territorio e all’interno degli stessi confini comunali; degli standard come soltanto “uno degli elementi della progettazione urbanistica”; sull’allargamento dell’orizzonte ad altri servizi; della delicatezza delle relazioni con i cittadini. Un testo lungimirante. Non bisognerebbe mai dimenticare o rinnegare il passato.
Nel contesto urbanistico la prestazione dei servizi pubblici e di interesse generale fa riferimento alla loro ubicazione in rapporto all’accessibilità, fruibilità e qualità funzionale, in altre parole indica la capacità di rispondere “territorialmente” alle esigenze della popolazione residente, di quella diurna che vi lavora o studia e di quella futura delle espansioni e delle trasformazioni urbane. Compito dell’urbanistica sarà quello di interpretare i cambiamenti sociali per adeguare i servizi sul territorio, predisponendo le azioni più opportune per acquisire le aree necessarie. Il Piano dei servizi si trova quindi ad agire su più fronti considerando gli effetti indotti dai processi di gentrificazione e dall’aumento delle locazioni brevi. Alla pesante presenza di migranti esuli in cerca di lavoro si affianca la presenza sempre più ragguardevole, e assai più pesante, di investitori attirati dalla flat tax, questi assai poco sensibili ai servizi pubblici, quelli costretti a difficili percorsi di inclusione nelle scuole se non alla marginalizzazione.
4) Quale città futura? quali servizi?
Due autori non strettamente connessi discutono in ambiti diversi dei temi di cui gli urbanisti, ammesso che ce ne siano ancora di interessati a questi argomenti, discutono o meglio dovrebbero discutere: Marcello Balbo e Cesare de Seta.
Marcello Balbo[24] indica le domande a cui deve rispondere l’urbanistica per affrontare correttamente il tema della città futura: i cambiamenti demografici indotti dall’aumento degli anziani, dalla trasformazione dei nuclei familiari e dalla presenza non trascurabile di culture diverse; gli squilibri sociali nella città e nel territorio; gli impatti dell’intelligenza artificiale su città, territorio e società. La risposta a queste domande implica un adeguamento delle dimensioni e delle tipologie degli alloggi, la formulazione di nuove soluzioni architettoniche e urbane degli spazi di aggregazione. Queste prime risposte richiedono un governo del mercato immobiliare e la liberazione dalle pressioni del profitto nella gestione dei beni e dei servizi urbani. Nello stesso tempo il rafforzamento dell’uso dell’intelligenza artificiale potrebbe far deragliare il governo del territorio in una sorta di simcity governata dall’andamento dei prezzi delle case e dei terreni, dalla probabilità di ingorghi nel traffico o di atti criminali. La smart city diviene dati e informazioni ove le decisioni possono essere affidate alla IA: Balbo conclude con la domanda: rischio od occasione? Ovvero, ripeto, a che cosa serve l’urbanistica?
Cesare de Seta[25] individua al centro del cambiamento urbano la nuova dimensione della città, che coinvolge un territorio più vasto, dove non si contrappongono più città e campagna, un’espansione alla francese periurbain, che mi pare assomigli molto alla regione urbana, così come definita da Richard T.T. Forman e che trovavo del tutto adatta a descrivere quel grande intorno di Milano, che supera la stessa Lombardia. Il nuovo urbanesimo delle grandi metropoli si affianca alle città che mantengono un ruolo mondiale, indipendentemente dalla dimensione demografica ma per tutte si manifestano problematiche prioritarie dalla mobilità e dai trasporti alla densificazione e alla costruzione di infrastrutture capaci di legare (connettere) le regioni urbane, con l’evidenza di un panorama di profondi squilibri regionali a livello mondiale. Di fronte alla visione globale dei processi demografici e dell’urbanesimo le prospettiva sono influenzate della quantità di dati, della gestione delle informazioni e dalla presenza dell’intelligenza artificiale, che potrebbe inserirsi nei processi decisionali e gestionali e, quindi, nella partecipazione.
“Ciò non toglie, considerate tutte le cancrene che affliggono la città di domani, che esse non saranno né potranno essere diverse da quelle di oggi (…) dovranno rispondere sempre agli stessi bisogno di ieri, di oggi, di domani.”[26]
Balbo e de Seta con due percorsi diversi, con parole diverse, mostrano sintonia o convergenza e chiamano a riprendere con coraggio il tema dell’urbanistica, senza deleghe in bianco ad altri attori umani o artificiali. Così si ritorna all’oggetto del nostro discorso: forme e funzioni dei servizi pubblici, il che richiama non solo gli oneri di urbanizzazione e le recenti vicende, ma su tutto richiama il dialogo, fatto di ascolto, un dialogo senza supponenza, un dialogo conviviale e serio tra cittadini, al loro interno e con l’amministrazione pubblica. Un dialogo essenziale.
Sullo sfondo emerge però un’altra domanda: a che cosa serve l’urbanistica?
Il Sessantotto, e chi se lo ricorda più?, con gli slogan, le manifestazioni, gli studenti e i sindacati, l’occupazione delle università, i cortei e all’improvviso: vogliamo tutto e subito, non è che l’inizio, poi le bombe. Bisogna ricordare tutto. Noi all’università, noi delle Facoltà di Architettura chiedevamo discontinuità e cambiamento; gli urbanisti avrebbero voluto la riforma, ma perse quelle speranze non restava che lavorare su quanto si aveva a disposizione, iniziando dalla legge per l’edilizia economica e popolare, ragionando sugli squilibri, reclamando e sostenendo gli standard per i servizi pubblici.
A che cosa serve l’urbanistica? Bisogna ripartire dalla Costituzione che rimanda alla necessità dell’urbanistica per soddisfare alcuni principi fondamentali e altri specifici sui rapporti economici per guardare l’altro versante dell’urbanistica che si pone a servizio dei cittadini come strumento di risposta alle esigenze sociali dell’abitare in pace, prima di tutto.
[1]Deliberazione Giunta regionale 7/7586 del 21 dicembre 2001, “Allegato A. Criteri orientativi per la redazione del piano dei servizi ex art.7, comma 3, della Legge Regionale 15 gennaio 2001, N. 1”, Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia, Serie Ordinaria, n.3, 14/01//2002, pp. 188-205.
[2]Dgr 7/7586 op.cit., p.190, col. 1.
[3]Ivi, p. 189, col. I. Sullo strumento di calcolo si veda nella Parte II: “Elementi generali del Piano dei servizi” il paragrafo “4 – Il Piano dei servizi come strumento di calcolo”, pp. 195-197.
[4]Ivi, pp. 197 col II-198 col. I.
[5]Regione Lombardia–Territorio e Urbanistica, Piano dei servizi. Linee guida alla redazione, Milano, 21 febbraio 2005, p. 1 [NdA: nell’originale pagine non numerate; nelle proprietà del documento risulta “autore: Giulio Rota”.]
[6]Ivi, p. 3; p. 19.
[7]Ministère de la fonction publique, de la réforme de l’État et de l’aménagement du territoire, Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR), Les « maisons des services publics » ou « guichets multi-services» dans 27 pays d’Europe, Etude commandée par la DATAR à l’Association EUROPA Coordonnée par Mesdames Agnès Sauviat Et Clotilde Deffigier, Association EUROPA, LIMOGES, 2003.
[8]Delibera Giunta regionale XII/1504 del 4 dicembre 2023 “Aggiornamento dei criteri attuativi «Modalità per la pianificazione comunale» (art. 7 della l.r. 12/2005 «Legge per il governo del territorio»), Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia, Serie ordinaria, n.50, 13/12/2023. Ivi: “Capitolo 3 – Il piano dei servizi”, pp. 50-68.:
[9]Ivi.
[10]Ibidem, pp. 50-51.
[11]Ibidem, p. 51.
[12]Ibidem, p. 57.
[13]Dal 2011 al 2016 fu sindaco Giuliano Pisapia, e dal 2016 è in carica Giuseppe Sala.
[14]Il PGT 2012 fu approvato dal Consiglio Comunale nel 2012 incluso il Piano dei Servizi e riapprovato nel 2014 dopo le osservazioni e relative controdeduzioni.
[15]PGT Milano 2030 (Documento di Piano, Piano dei Servizi e Piano delle Regole) è stato approvato nell’ottobre 2019 e pubblicato il 5 febbraio 2020.
[16]Il Piano dei Servizi – PGT Milano 2030 è stato variato nel 2025 direttamente con Determine Dirigenziali (maggio, giugno e novembre) definite varianti interne o aggiornamenti coerenti con il PGT vigente.
[17]Nuclei di Identità Locale (NIL). Guida alla lettura delle schede [https://pgt.comune.milano.it/sites/default/files/allegati/NIL_Intro.pdf]
[18][https://pgt.comune.milano.it/piano-dei-servizi].
[19]01PS_Norme_Attuazione_Catalogo – marzo 2019 [https://pgt.comune.milano.it/adottato/psnorme-di-attuazione-e-catalogo-dei-servizi-pubblici-e-di-interesse-pubblico-o-generale]
[20]02PS_Schede dei NIL Nuclei di Identità Locale, elaborato a seguito della determina dirigenziale 7471 del 15 settembre 2021.
[21]Pgt 2012 previgente, Allegati PdS – 15/11/2017 [https://pgt.comune.milano.it/pgt-previgente/pgt-2012-15112017/piano-dei-servizi-15112017/allegati-pds-15112017].
[22]Piano Triennale delle opere pubbliche PTO 2026-2028, adottato il 23/10/2025 con DELG_1319_2025 [https://www2.comune.milano.it/documents/20126/469096195/PTO+2026-2028.pdf/923ac15e-4d03-b170-a47b-15fd0effdc26?t=1765539590720]
[23]Luigi Falco, Gli standard urbanistici. Dieci anni dopo il DM 1968. Problemi e prospettive dell’azione degli Enti Locali. I riflessi della legge 10. Le leggi regionali sugli standard e sui Programmi Pluriennali di Attuazione, Edizioni delle Autonomie, Roma, 1977.
[24]Marcello Balbo,“Cosa leggiamo e di cosa scriviamo /1. Note sulla letteratura architettonica e urbanistica e il contributo di Città Bene Comune”, Città Bene Comune, 12 dicembre 2025.
[25]Cesare de Seta, La città. Da Babilonia alla smart city, Rizzoli, Milano, 2017.
[26]Ivi, p. 152.
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