UCTAT Newsletter n.58 – luglio 2023
di Carola Clemente
La ricerca, il controllo e l’assicurazione della qualità della realizzazione delle opere pubbliche dal 1994 in poi è stato il principio ordinante – apparentemente – di tutta l’attività della Pubblica Amministrazione incaricata della produzione delle opere indispensabili allo sviluppo del territorio, alla sua infrastrutturazione e al soddisfacimento dei fabbisogni delle comunità. La sintassi dei primi articoli delle diverse stesure che in questi anni ha visto spostare in diverse posizioni il termine qualità, da elemento fondativo e obiettivo principale dell’attività dell’operatore pubblico fino all’ultima versione in cui la tempestività dell’ottenimento del risultato, contemperando “il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza”, ne ha sfumato il ruolo. In quest’ultima definizione la centralità del risultato di qualità, ovvero del soddisfacimento delle esigenze che hanno generato la domanda di un determinata opera, ne risulta un po’ ridimensionata, tanto quanto il concetto di centralità della progettazione, ormai ridotto a feticcio di un paio di generazioni di professionisti e di studiosi del settore.
Come abbiamo imparato dalle regole fondamentali della gestione e dell’assicurazione della qualità, regole che abbiamo trasferito dal contesto industriale e quello progettuale – o meglio processuale – non può esistere nessuno processo produttivo qualificato in sé, e qualificante il risultato che si vuole ottenere, in assenza di una importante e completa pianificazione delle attività produttive interne, sostenuta e accompagnata da una robusta attività di controllo interno ed esterno di tutte le fasi e gli esiti del processo.
Questo vale in modo indiscutibile sia per la produzione delle opere e la gestione dei lavori, quanto per la gestione dei progetti necessari a rendere attuabili gli interventi pianificati dalla Pubblica Amministrazione.
È ormai storicamente e culturalmente accettato che il progetto rappresenta sia lo strumento di prefigurazione e definizione tecnico-costruttiva dell’opera, che il suo metro di controllo, ovvero, se tutto va bene, il riferimento primo a cui la fase realizzativa si deve attenere, salvo imprevisti. Quindi stiamo parlando di uno strumento potentissimo e potenzialmente infallibile per controllare il processo di realizzazione, che però non riesce sempre a garantire il raggiungimento di risultati richiesti con la tempestività, la qualità e l’efficienza e l’efficacia, che sono nel principio fondante del Codice e nella perimetrazione costituzionale dell’attività della Pubblica Amministrazione.
La non efficienza del processo di realizzazione delle opere o di attuazione dei piani è imputata all’inefficacia della progettazione o a sue negligenze, ma il progetto è anch’esso una fase del processo di realizzazione dell’opera e se si arriva alla realizzazione con un progetto inefficace è evidente che ci sia stato un problema nel controllo o nella taratura del progetto.
Ormai sono alcuni lustri che abbiamo preso confidenza anche con il processo di controllo tecnico del progetto, definito nel codice dei contratti come processo di verifica preliminare alla Validazione del RUP, ma nessuna attività di controllo può dirsi efficace in assenza di una metrica affidabile su cui basare il controllo stesso.
La misura del controllo del progetto il legislatore l’ha consegnata nelle mani del committente, prima con i documenti preliminari alla progettazione (DPP) poi, con l’ultima versione del Codice con il Quadro esigenziale, il Documento di fattibilità delle alternative progettuali (DOCFAP) e il Documento di indirizzo alla progettazione (DIP)[1]. Di questi tre documenti essenziali per l’attivazione del processo di progettazione e realizzazione di un’opera e indispensabili per il processo di controllo in itinere, il Codice indica solo il quadro esigenziale è di esclusiva competenza del committente, infatti sia per il DOCFAP che per il DIP il committente può farsi supportare da tecnici esterni.
Appare evidente che la definizione preliminare degli obiettivi di progetto sia indispensabile per costruire un robusto sistema di controllo del processo di attuazione di un’opera, per non vanificare l’attività di verifica della progettazione che ha espressamente il compito di accertare la coerenza del progetto nelle sue diverse fasi con il documento di indirizzo della progettazione (art. 42, c.2 D.lgs 31/03/2023 n.36).[2]
Avere confermato un ruolo centrale dell’attività di pianificazione e controllo del processo in seno alle committenze pubbliche, soprattutto nella prospettiva della loro qualificazione (in qualche caso potremmo anche parlare di riqualificazione) è sicuramente un buon segno di radicamento di alcune categorie logiche e buone pratiche nel processo decisionale pubblico; ma perché questi elementi certamente virtuosi possano veramente incidere sulla qualificazione dei risultati di fase, quanto su quello finale, è necessario che non siano solo azioni puntuali nel corso dello svolgimento dell’itero processo, incapsulati in due è tre momenti della storia decisionale e attuativa di un’opera, ma permettano alla struttura tecnica del committente o a chi lo assiste, di esercitare un vero controllo in itinere, di monitoraggio della gestione del processo, potendo intervenire a supporto delle unità di progettazione avendo programmato dei momenti di verifica intermedia delle varie attività. Come la norma prevede che anche il DIP possa nutrirsi di approfondimenti o ulteriori acquisizioni conoscitive fatte tra una fase di progettazione e la successiva, un controllore avveduto può essere messo in condizione di condividere modalità e attività di controllo delle fasi di progettazione con il team di progettazione, solo se la programmazione tecnica dell’opera, capitalizzata come contenuti e cristallizzata temporalmente al momento dell’avvio della progettazione con il DIP e il quadro esigenziale, è stata definita in modo completo ed effettivamente affidabile.
E qui si torna alle premesse iniziali: chi controlla il Controllore, o meglio chi detta le regole del controllo e le fornisce gli strumenti di misura?
Le prime valutazioni, o forse sarebbe più pertinente dire osservazione sulle gare dei progetti del PNRR, soprattutto di quelli più piccoli, gestiti dagli enti locali, normalmente piccoli uffici tecnici alle prese con strumenti di controllo tecnico oggettivamente soverchianti per la loro dimensione operativa, ci riportano di progetti di fattibilità tecnica economica affidati su DIP essenziali, redatti in tempi strettissimi per rientrare nelle candidature dei vari bandi, spesso con enormi limiti ed omissioni nella valutazione tecnico economica della perimetrazione dell’intervento e spesso in assenza di un Quadro esigenziale completo. In queste condizioni è chiaro che tutti i buoni propositi del legislatore e della programmazione del PNRR non possono che uscirne mortificati.
Gli scenari che si aprono sono due: o le verifiche saranno fatte con la stessa ratio dei DIP, quindi lasciano alla progettazione un margine di libertà rilevante, facendo affidamento sulla capacità tecnica e di controllo interno dei singoli operatori, o, in alternativa, chi avrà l’onere di controllare i documenti di progetto prima di sottoporli alla validazione e ai successivi livelli di appalto o affidamento, non avrà strumenti di verifica degli esiti progettuali alle esigenze tecniche del committente e si dovrà limitare ai soli controlli formali e sostanziali previsti dal già richiamato articolo 39 dell’ ALLEGATO I.7 del Codice, valutando affidabilità, completezza e adeguatezza, leggibilità, coerenza e ripercorribilità, degli elaborati progettuali in assenza della verifica essenziale alla buona riuscita dell’opera , ovvero quella della compatibilità e della “rispondenza delle soluzioni progettuali ai requisiti espressi nello studio di fattibilità ovvero nel documento preliminare alla progettazione o negli elaborati progettuali prodotti nella fase precedente”.[3]
A fronte della fragilità di molte piccole stazioni appaltanti alle prese con attività oggettivamente al di sopra della loro dimensione operativa, molte centrali di committenza o stazioni appaltanti di dimensione e capacità più rilevanti, stanno investendo molto nella fase di programmazione e di definizione dei propri quadri esigenziali, identificando come buone pratiche da capitalizzare le esperienze in corso derivanti dal PNRR o dal Piano nazionale degli investimenti complementari (PNC) o da altre fonti di finanziamento comunitarie, o come nel caso di Roma Capitale dal programma delle opere per il Giubileo del 2025, che stanno richiedendo un investimento preliminare sulla programmazione tecnica delle opere e sull’accompagnamento del processo di attuazione, intervenendo anche al fianco delle unità di progettazione strutturando un rapporto di collaborazione competitiva tra committente, progettista e verificatore, concorrente sugli stessi obiettivi condivisi fin dalla fasi iniziale del processo.
In queste particolari e fortunate circostanze, la costruzione di unità operativa ad hoc, costituite grazie al reclutamento di nuovo personale proprio grazie a fondi finalizzati alla gestione dei vari programmi, o in alternativa all’affidamento all’esterno di servizi di supporto alla committenza per attività di programmazione e controllo del processo, stanno portando al conseguimento di risultati notevoli in termini di tempestività dell’azione dell’amministrazione, verificabile al momento sulla riduzione dei tempi di progettazione e di validazione dei progetti, grazie alla normalizziamone alla qualificazione degli elaborati progettuali sottoposti a verifica, riducendo così i tempi di attraversamento[4] delle interfasi endoprocedimentali, che nella storia recente delle opere pubbliche hanno avuto un peso rilevantissimo nell’insuccesso di molti interventi.
La gestione integrata di programmazione tecnica a controllo del progetto influiscono quindi non solo sulla qualità dell’esito progettuale, ma certamente sulla compressione dei tempi dei successivi affidamenti.[5] Questi assunti, scontanti nella gestione manageriale di qualsiasi processo prodotti, ancora fanno fatica a divenire modalità corrente della gestione dell’opera pubblica, semplicemente perché nella cultura diffusa dell’amministrazione pubblica, la programmazione si esprime ancora attraverso repertori ed elenchi di opere non sempre supportati da solidi studi di fattibilità, da cui sarebbe poi molto agevole estrarre tutti gli strumenti di misura di cui si necessita per operare un vero, efficacie e tempestivo controllo di gestione del processo.
[1] ALLEGATO I.7 – Contenuti minimi del quadro esigenziale, del documento di fattibilità delle alternative progettuali, del documento di indirizzo della progettazione, del progetto di fattibilità tecnica ed economica e del progetto esecutivo (Articoli da 41 a 44 del Codice, D.Lgs 31 marzo 2023, n. 36. Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici (G.U. n. 77 del 31 marzo 2023 – S.O. n. 12)
[2] Cfr. Art. 34 e Art.39 ALLEGATO I.7 D.Lgs 31 marzo 2023, n. 36 – Contenuti minimi del quadro esigenziale, del documento di fattibilità delle alternative progettuali, del documento di indirizzo della progettazione, del progetto di fattibilità tecnica ed economica e del progetto esecutivo
[3] Cfr. Art.39 comma 2, d) in ALLEGATO I.7 D.Lgs 31 marzo 2023, n. 36.
[4] Cfr. Agenzia per la Coesione Territoriale – ACT – Sistema dei Conti pubblici territoriali. Analisi e monitoraggio degli investimenti pubblici (2018) Rapporto sui tempi di attuazione delle opere pubbliche. TEMI CPT Numero 6 ‐ 2018 e anche Carlucci, C.; Giorgiantonio, C.; Orlando, T. (2019) Tempi di realizzazione delle opere pubbliche e loro determinanti. Questioni di Economia e Finanza (Occasional Papers), N. 538 – Dicembre 2019, Banca d’Italia; https://doi.org/10.32057/0.QEF.2019.538
[5] Arbizzani, E., & Clemente, C. (2020). The time of the process. Time versus quality in the building cycle. TECHNE – Journal of Technology for Architecture and Environment, (20), 140–147. https://doi.org/10.13128/techne-8244
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