UCTAT Newsletter n.58 – luglio 2023
di Daniele Fanzini
Oggi si parla molto di partecipazione dei cittadini alla vita pubblica del paese, arrivando ad associare la natura del rapporto tra cittadini, gruppi e istituzioni politiche alla qualità stessa della democrazia. Tra le varie forme di partecipazione, vi è quella riguardante la procedura di esproprio, il cui obiettivo è permettere all’espropriando di tutelare i propri diritti. La materia è normata dall’art. 11 del Testo Unico sull’esproprio, che fornisce puntuali indicazioni operative. Rimane però chiaro ed evidente lo sbilanciamento di forze tra l’ente espropriante e il soggetto avvisato di esproprio, dovuto sia all’asimmetria conoscitiva della materia, sia alla differente dotazione di mezzi. Analizzerò questo delicato rapporto avvalendomi di un caso reale che sto vivendo in prima persona come soggetto avvisato di esproprio. L’obiettivo è evidenziare i principali problemi incontrati e le soluzioni di sopravvivenza messe in campo per affrontarli.
La procedura secondo il testo unico
Presupposto essenziale per l’adozione del decreto di esproprio è che l’opera pubblica da realizzare, e per la quale si dovrà far luogo ad esproprio, sia inserita in uno strumento urbanistico di carattere generale, o in un atto di natura ad efficacia equivalente[1] e che sul bene da espropriare sia stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio. Il vincolo dura cinque anni e può essere reiterato, ma con motivazione. Al proprietario del bene sul quale si intende apporre il vincolo deve essere inviato l’avviso di avvio del procedimento e di deposito degli atti volti a promuovere l’adozione della dichiarazione di pubblica utilità. L’avviso deve anche precisare dove e con quali modalità può essere consultato il piano o il progetto (art.11 TU espropri). Il mancato assolvimento del duplice obbligo di comunicazione implica l’illegittimità dell’atto dichiarativo della pubblica utilità e degli altri atti successivi, anche se l’interessato abbia avuto comunque conoscenza del procedimento. Le esigenze partecipative alla base dell’obbligo di comunicazione non possono infatti essere ritenute soddisfatte da una generica conoscenza dell’esistenza di un procedimento espropriativo, essendo necessario, per escludere la rilevanza dell’omissione della comunicazione di avvio, una precisa conoscenza dell’andamento del procedimento e dell’oggetto di esso (T.A.R. Catanzaro, sez. II, 4.10.2016, n. 1914, Redazione Giuffrè amministrativo 2016). Gli interessati possono formulare entro trenta giorni dalla comunicazione dell’avviso di esproprio proprie osservazioni, che saranno valutate dall’autorità espropriante ai fini delle definitive determinazioni per la dichiarazione di pubblica utilità. Il termine per denunciare la violazione delle garanzie procedimentali, che devono precedere il procedimento di apposizione del vincolo espropriativo, decorre dal momento in cui l’interessato viene effettivamente a conoscenza dell’atto appositivo, poiché solo da questo momento egli è posto in grado di verificare adeguatamente, ed eventualmente contrastare l’idoneità, a termini di legge, delle modalità di partecipazione seguite dall’Amministrazione.
Un caso reale di esproprio: il progetto di ammodernamento della SS45 di Valle Trebbia
La Strada Statale 45 di Valle Trebbia è una importante arteria che collega Genova a Piacenza. Nel suo lungo percorso di 130 chilometri, la strada tocca alcuni importanti e sensibili contesti ambientali tutelati dal Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio. Negli undici chilometri del tratto Rivergaro – Cernusca, ovvero il tratto interessato dall’intervento di ammodernamento in trattazione, ricadono il Parco del Trebbia con i suoi affluenti, aree boschive tutelate, aree archeologiche, manufatti idraulici tutelati, nonché l’area di interesse Pubblico del Castello di Montichiaro – Monte Pillerone. In questo delicato contesto, nel 2017 il CIPE approva lo schema di contratto di programma 2016/20 tra Ministero dei Trasporti e ANAS per l’ammodernamento della tratta con un costo stimato di circa quarantuno milioni di euro. Nel 2019 il cosiddetto decreto “sblocca cantieri”, convertito con modificazioni dalla Legge 55/19, inserisce l’opera nell’elenco degli interventi infrastrutturali caratterizzati da elevato grado di complessità per i quali è richiesta la nomina di un Commissario straordinario. Il CIPE approva quindi un aggiornamento dell’originario Contratto di programma, stimando in sessanta milioni di euro il costo complessivo dell’opera. Nel 2021 le competenti commissioni di Camera e Senato approvano lo schema recante l’individuazione degli interventi infrastrutturali. In esso compare l’intervento di ammodernamento SS45 della Val Trebbia tra Cernusca e Rivergaro”, nonché il rifacimento provvisorio e definitivo del Ponte Lenzino a seguito del crollo dello stesso avvenuto nell’ottobre del 2020. Questo ulteriore passaggio porta il costo delle opere a 149 milioni di euro, dei quali solo il 40 per cento risulta coperto da finanziamento. Il 23 novembre 2022 il Commissario straordinario adotta la determinazione motivata di conclusione positiva della Conferenza dei Servizi in relazione al progetto definitivo dei lavori di realizzazione del ponte definitivo sul fiume Trebbia. Dalla rilevazione dell’ANAC sullo stato di attuazione delle opere commissariate, che si basa sui dati comunicati dal RUP al 30 aprile 2023, risulta che il costo delle opere ha raggiunto la cifra di 231 milioni di euro, un terzo dei quali coperti da finanziamento.
https://silos.infrastrutturestrategiche.it/Home/Scheda/4799
Incongruenze partecipative nella procedura di esproprio della SS45
Dal 2017 a marzo 2023 diversi avvisi di apposizione del vincolo di esproprio sono inviati ai proprietari delle unità immobiliari interferite dal nuovo tracciato della statale. L’ultimo avviso, inviato a marzo 2023, ha coinvolto più di 300 persone su circa 180 proprietà. L’avviso è stato consegnato sia a mezzo stampa, sia tramite lettera raccomandata. In entrambi i casi gli avvisi non contenevano informazioni sull’effettiva consistenza delle opere, bensì una generica perimetrazione delle aree di esproprio. A questo proposito, come rileva la sentenza del TAR di Firenze sez. I, 23.02.2017 – n. 289, è importante sottolineare che la rappresentazione della dislocazione o del tracciato, sia pure di massima, delle opere pubbliche cui è finalizzato il vincolo di esproprio risponde allo scopo di dimostrare la reale natura del vincolo stesso (espropriativo e non conformativo) e di dare contezza della proporzionalità della scelta localizzativa resa necessaria dalla funzione di programmazione propria dello strumento urbanistico (o equivalente ndr): “Quest’ultimo, infatti, non può introdurre vincoli ablatori unicamente sulla base di argomentazioni discorsive e di perimetrazioni grafiche dei lotti interessati dall’esproprio senza prefigurare il nuovo assetto derivante dalle opere previste; una pur minima configurazione dell’assetto delle urbanizzazioni assunte a presupposto del preconizzato esproprio consentirebbe una almeno embrionale comprensione dei presupposti del corretto esercizio della discrezionalità tecnico amministrativa sottesa alla scelta di istituire il contestato vincolo. Diversamente, opinando quest’ultimo sarebbe in realtà funzionale ad una generale destinazione di zona, e quindi avrebbe natura conformativa e non espropriativa” (T.A.R. Firenze sez. I, 23.02.2017, n. 289, Foro Amministrativo 2017, 2, 369).
Le modalità di avviso adottate da ANAS hanno portato alla massiccia mobilitazione del popolo degli espropriandi, che nel corso di una riunione organizzata dall’Associazione Residenti Utenti della Starda Statale 45, una onlus attiva da tempo sul fronte della tutela della valle, ha promosso iniziative di assistenza, a partire dal fornire chiarimenti sulla reale consistenza delle opere interessanti le diverse proprietà (Figura 1). Un primo passo che è stato molto apprezzato anche dalle due amministrazioni comunali di riferimento, una delle quali, il Comune di Rivergaro, ha adottato una mozione in favore dei cittadini coinvolti dall’esproprio.
Le informazioni sulla effettiva natura delle opere sono state reperite da alcuni membri dell’Associazione Residenti Utenti sul sito del procedimento VIA/VAS del Ministero dell’Ambiente. Un repositorio contenente più di 1600 elaborati raccolti senza apparente intenzione classificatoria. In diversi casi gli elaborati di progetto definitivo hanno fatto emergere l’immotivato sovradimensionamento delle aree di esproprio rispetto alla reale consistenza dei lavori di ammodernamento in previsione (Figura 2a e 2b).
Tali risultati, portati all’attenzione della stampa, hanno spinto ANAS ad organizzare incontri sul territorio, nel corso dei quali, in diversi casi, sono state date verbali rassicurazioni sulla possibile riduzione della consistenza degli espropri, senza però fornire alcun supporto grafico. La riduzione è stata successivamente comunicata da ANAS ai soggetti interessati tramite una seconda lettera raccomandata, che prevedeva il prolungamento dei termini per la consegna delle osservazioni (Figura 3). Questa decisione non solo ha creato disparità di trattamento tra chi ha beneficiato della riduzione dell’esproprio e chi no, ma ha anche generato incertezze sulla validità del piano particellare, parte integrante del progetto medesimo. In alcuni casi l’invio degli avvisi ha prodotto danni economici ai proprietari in procinto di vendere i propri beni.
In queste condizioni di incertezza i proprietari avvisati di esproprio dovranno formulare le proprie osservazioni. Per alleviare le difficoltà delle tante persone coinvolte, l’Associazione Residenti Utenti ha messo in campo un pool di tecnici esperti, che in modo del tutto volontario stanno assistendo le persone in difficoltà. La sessa associazione sta valutando la possibilità di intraprendere un’azione legale collettiva, anche al fine di contrastare evidenti, e a suo giudizio gravi incongruenze progettuali, laddove l’intervento di ammodernamento viene proposto come adeguamento del tracciato esistente, mentre cela diversi tratti in variante, con impatti ambientali e sociali giudicati abnormi dal pool di esperti incaricati (Figura 4).
A fronte di queste previsioni progettuali l’Associazione Residenti e Utenti sta predisponendo un progetto alternativo da sottoporre ad ANAS prima che si concluda la Conferenza di Servizi. L’operazione comporta un impegno, anche economico, enorme da parte dei soggetti coinvolti e dei tecnici che prestano il proprio lavoro e il proprio expertise. Un impegno che al momento in molti hanno deciso di assumersi per tutelare non solo la propria casa, ma anche l’ambiente nel quale vivono. I risultati, per nulla scontati, di questo secondo capitolo della vicenda potranno essere fatti oggetto di un nuovo racconto. A conclusione del primo, credo valga la pena sottolineare il valore della mobilitazione promossa dagli attori sociali, che come sottolinea Schiaffonati (2019) possano facilitare sia l’assunzione di responsabilità, sia il ruolo stesso dell’architetto nella società.
Schiaffonati F. (2019), “Per una nuova centralità della figura dell’architetto”, in AAVV La produzione del progetto, Maggioli Editore.
[1] Accordo di programma in variante, conferenza di servizi, le intese, ovvero ogni altro atto, anche di natura territoriale, che, in base alla legislazione vigente, comporti la variante al piano urbanistico e conseguentemente il vincolo preordinato all’esproprio.
URBAN CURATOR TAT 