UCTAT Newsletter n.47 – luglio 2022
di Adolfo F. L. Baratta, Laura Calcagnini, Fabrizio Finucci, Antonio Magarò
Gli indicatori nelle politiche di pianificazione territoriale
L’uso di indicatori per misurare l’efficacia delle decisioni politiche non è una novità delle politiche di oggi: era infatti già in uso dalla metà degli anni ’60, in particolare, mediante il ricorso a indicatori di natura socioeconomica. L’impiego degli indicatori ha avuto fortune alterne. Questo è stato dovuto, da un lato, alle difficoltà di ottenere dati statistici di qualità e spazialmente aggregati alla scala del fenomeno da misurare e a conseguenti problemi metodologici e concettuali nella costruzione degli indicatori, dall’altro, al fatto che spesso gli indicatori dovevano essere usati per la quantificazione di concetti non direttamente misurabili. Tali aspetti critici li hanno portati a essere meno impiegati già alla metà degli anni ’70. Nel corso degli anni, però, lo sviluppo di modelli più evoluti per la raccolta e la gestione di dati e informazioni e l’affinamento della qualità delle tecniche sondaggistiche ha consentito l’implementazione di set di indicatori più accurati, proprio sui temi della rigenerazione, dello sviluppo regionale e delle politiche di pianificazione territoriale [1]. Per un recupero totale del tema degli indicatori sarà determinante l’affermarsi del concetto di sviluppo sostenibile che, per la sua natura multidimensionale, imporrà uno sforzo enorme finalizzato all’individuazione di indicatori quantitativi capaci di restituirne una misurazione completa e complessa. Una literature review del 2003 [2] contava oltre 500 contributi finalizzati alla costruzione di indicatori della sostenibilità alle diverse scale, proponendone una selezione e definendo, inoltre, i quattro principali motivi per cui gli indicatori erano determinanti nello sviluppo sostenibile:
- quali guida per il processo decisionale;
- come strumenti di advocacy;
- per la partecipazione e la costruzione del consenso;
- per ricerche e analisi.
L’utilità di un indicatore è dunque determinata dall’essere, nell’ambito della misurazione, lo strumento per la quantificazione di fenomeni o di rapporti tra quantità: esso consente di semplificare e rendere più comprensibile il fenomeno stesso; contemporaneamente, permette di valutare direttamente l’attività pubblica in termini di efficienza, efficacia, economicità, risultato, esito, impatto, rendimento o qualità.
Negli ambiti specifici delle trasformazioni urbane e dell’architettura si sono sviluppati due prevalenti studi per l’impiego di indicatori: quelli finalizzati a misurarne gli impatti e quelli finalizzati alla misurazione della qualità. Sempre più spesso, infatti, vengono adottati indicatori chiave di performance per fornire una serie di misure atte a valutare il raggiungimento degli obiettivi delle politiche di rigenerazione urbana e l’impatto delle azioni intraprese. L’approccio multidimensionale, con il quale un set di indicatori consente di indagare e misurare una trasformazione, si adatta molto bene alla rigenerazione urbana, definita come una visione e un’azione globale e integrata per affrontare i problemi urbani attraverso miglioramenti duraturi delle condizioni economiche, fisiche, sociali e ambientali di un’area [3].
I valori numerici forniti degli indicatori possono assumere significati particolari per determinati soggetti (osservatori, stakeholder o portatori di interesse, utenti, etc.) tanto da consentire lo sviluppo di tecniche basate contemporaneamente sulla misura di indicatori e sulla rilevazione della percezione degli stessi.
È Inoltre rilevante sottolineare che gli indicatori sono elementi specifici del processo di cui fanno parte: essi hanno caratteristiche diverse in ragione degli obiettivi diversi di chi li progetta, tanto che non è pensabile possa esistere un set universale di tali indicatori. Questo comporta da un lato la ragione delle difficoltà di confronto tra indicatori di diversi contesti, dall’altro rappresenta la specificità degli indicatori in ragione delle politiche nazionali e dei diversi strumenti che tali politiche mettono in atto.
I Programmi di rigenerazione urbana del PNRR e gli indicatori
Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) ha attivato sul territorio italiano un’ingente mole di risorse destinate all’ampio ambito della rigenerazione o della riqualificazione urbana, per un totale di circa 11,4 miliardi di euro: 3,4 sulla Rigenerazione Urbana, 2,8 miliardi sui Piani Urbani Integrati (PUI), 3,2 miliardi sul PINQuA e 2 miliardi sul programma “Sicuro, verde e sociale: riqualificazione edilizia residenziale pubblica”.
La complessità generale del PNRR e la necessità di portare a compimento i progetti finanziati nei tempi previsti, ha imposto che il Piano stesso si dotasse di un sistema di monitoraggio, basato su un gruppo di indicatori articolati fra target (obiettivi) e milestone (traguardi), entrambi oggetto di verifiche trimestrali fino al 2026. I target sono essenzialmente indicatori quantitativi direttamente misurabili, mentre, le milestone sono una componente a maggior carattere qualitativo. Questa impostazione specifica del monitoraggio del PNRR ha rilanciato l’ambito applicativo degli indicatori nella loro capacità di misurare l’efficacia di politiche, piani, programmi e progetti, anche sul fronte delle trasformazioni urbane, riproponendo prassi analitiche per la misurazione di effetti e impatti.
Nelle diverse modalità gestionali e attuative delle linee di finanziamento del PNRR, oltre al sistema di indicatori da esso previsti, i diversi Enti hanno elaborato strumenti, basati sugli indicatori, da impiegare nelle diverse fasi operative del programma. Ad esempio, come nel caso dei PINQuA dove sono stati impiegati gli indicatori per la selezione dei progetti oppure nel caso dei PUI dove hanno consentito la selezione delle aree di intervento e saranno impiegati per il monitoraggio dei progetti a regime o, ancora, come nel caso del programma “Sicuro, verde e Sociale” dove hanno agevolato la ripartizione dei finanziamenti fra le diverse Regioni.
Il Programma Innovativo Nazionale per la Qualità dell’Abitare
Il PINQuA è un Piano di investimenti promosso dal Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili (MIMS), finalizzato alla realizzazione di interventi tesi a migliorare la qualità dell’edilizia residenziale (pubblica e sociale) in contesti caratterizzati da elevata criticità sociale o disagio abitativo. Con il decreto D.I. n. 395 del 16/09/2020 sono stati messi a disposizione di Regioni, Città Metropolitane, Comuni capoluogo di provincia o con popolazione superiore a 60.000 abitanti 3,2 miliardi di euro, per la riqualificazione e l’incremento del patrimonio residenziale sociale, tramite progetti di rigenerazione urbana, da realizzare senza consumo di nuovo suolo. Con l’obiettivo inderogabile di attivare i progetti entro il marzo del 2026, sono state finanziate 159 proposte sulle 271 dichiarate ammissibili.
Il processo di selezione delle proposte si è basato su una graduatoria formulata dall’Alta Commissione, sulla base di un set di indicatori di impatto, introdotti all’articolo 8 del D.I. 395/2020 e specificatamente progettati per il Bando dagli autori del presente testo. L’idea di partenza era di individuare un set di misurazioni che fosse, allo stesso tempo, facile da rilevare già dalla fase del Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica, e capace di riflettere, in forma sintetica, l’estensione concettuale alla base del Bando, ovvero, dalla casa all’abitare. Tale estensione interpretativa della qualità dell’abitare comporta un conseguente ampliamento degli obiettivi da perseguire che, dalle sole caratteristiche fisiche del nucleo hard della casa e dai relativi impatti ambientali, vanno a riguardare lo spazio pubblico, i nodi e del sistema della mobilità, la qualità degli spazi condivisi, il livello di coinvolgimento di stakeholder e soggetti del terzo settore, i servizi educativi, il livello di mixitè fra residenze e servizi, le reti sociali esistenti, l’intrattenimento, la cultura, i processi inclusivi innovati e tutti quegli ambiti che riflettono la qualità della vita urbana. A tal fine è stato progettato un set di indicatori, strutturato con uno schema che va dal criterio generale ai sotto-criteri specifici, fino agli indicatori (Figura 1) e capace di mettere in evidenza sinteticamente i diversi elementi degli aspetti sopra richiamati. L’Alta Commissione ha assegnato a ogni criterio in relativo peso numerico consentendo di calcolare il punteggio totale per ogni proposta tramite un processo di normalizzazione dei valori tramite interpolazione per convertire tutti i valori dei criteri in quantità adimensionali, ovvero comparabili. I punteggi finali di ogni progetto sono dati dalla somma dei valori dei punteggi ottenuti in ogni singolo criterio. In questo modo, l’Alta Commissione ha potuto costruire, con un processo trasparente, razionale e ripercorribile un ranking tra le proposte al quale è seguita l’ammissione al finanziamento.
Conclusioni
L’impiego di un set di indicatori ha consentito, ai diversi stakeholders coinvolti nel Programma, di avvantaggiarsi della loro applicazione.
Infatti, per i progettisti, gli indicatori sono divenuti dei criteri guida di riferimento per la formulazione di alcune scelte progettuali mentre per l’Alta Commissione, che ha giudicato le proposte, gli indicatori sono stati uno strumento di supporto alla decisione che ha snellito i lavori e agevolato la formulazione della graduatoria finale; infine, più in generale, la Pubblica Amministrazione ha potuto accelerare il superamento del best value for money [4], ormai obsoleto, pianificando le proprie linee operative di indirizzo nell’ambito di una transizione verso la sostenibilità in senso olistico. Tale orientamento porta all’accantonamento del green public procurement [5], a vantaggio di un più onnicomprensivo sustainable public procurement, che affianca al criterio ambientale, quello sociale e tecnico-economico.
A seguito dell’applicazione al PINQuA, è possibile individuare alcuni limiti intrinseci ed estrinseci del sistema.
I limiti intrinseci risiedono nella rigidezza d’applicazione: ad esempio, l’impiego di scale di misurazione articolate in pochi step ha obbligato a un incremento di precisione, utile alla stesura della graduatoria, fino a un grado di accuratezza alla quarta cifra significativa.
Il limite estrinseco più evidente risiede nella contingenza del set proposto. Infatti, durante il monitoraggio, questo può variare con l’evolversi del livello di approfondimento, producendo una potenziale contraddizione tra l’esito della graduatoria e il soddisfacimento della prestazione garantita in fase preliminare.
La discrepanza tra l’imparzialità a cui è chiamata la Pubblica Amministrazione e la coerenza prestazionale a cui sono chiamati progettista e soggetto richiedente potrebbe essere sanabile irrobustendo il set di indicatori con lo scopo di soddisfare prestazioni alternative analoghe nell’ambito di un progetto evolutivo.
Bibliografia
- Hemphill L.; Berry J.; McGreal S. (2014). An Indicator-based Approach to Measuring Sustainable Urban Regeneration Performance: Part 1, Conceptual Foundations and Methodological Framework. Urban Studies. 2004; 41(4):725-755.
- Parris T. M.; Kates R. W. (2003). Characterizing and Measuring Sustainable Development. Annual Review of Environment and Resources 2003 28:1, 559-586.
- Nassar U. A.; Shimaa A.; Rasha M. (2016). Shaban New Approach for Assessing Urban Regeneration Performance in Egypt International Journal of Energy and Environment. Volume 10, 2016.
- Marinelli, M.; Antoniou, F. (2020). Improving public works’ value for money: a new procurement strategy". International Journal of Managing Projects in Business, 13, 1, pp. 85-102.
- Direttiva 2004/18/CE. (2004). “Coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi”, disponibile da: eur-lex.europa.eu/legal- content/it/TXT/?uri=celex:32004L0018 (consultato il 19.07.2022).
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